纳税人的钱哪去了?透过“四本预算”详解国家账本

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   家里有家庭小账本,个人开销流水一看便知;国家有“国家账本”,记录政府资金收支去向,但资金量大、专业性强、体系复杂,往往不易看懂。探索国家账本的旅程,且从“四本预算”开始。

“四本预算”,又称全口径预算,是指政府的全部收入和支出都应当纳入一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算这“四本预算”里管理(预算法第4条、第5条)。

每本预算都包括收入预算和支出预算两部分,采用收付实现制记账,和GDP一样都是流量数据,反映“钱从哪里来,流到哪里去”。

其实国家账本一开始很简单,直到1997年之前,只有一般公共预算一本账,1997年13项政府性基金被纳入预算,变成了两本预算,10年后的2007年,国有资本经营预算单独编制,有了第三本预算,到了2014年,社会保险基金预算开始编制,才形成现在的“四本预算”体系。

2018年,全国一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、社会保险基金预算收入——政府“四本预算”总收入约33.4万亿元,含“金”量极高。

01 一般公共预算

一般公共预算是对以税收为主体的财政收入,安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。

——《预算法》第6条

一般公共预算收入:增值税、消费税、个人所得税、企业所得税、关税、契税等税收和行政性收费、罚没收入等非税收入。简单说,就是纳税人的钱。

2018年,全国一般公共预算收入18.3万亿,其中税收收入15.6万亿,非税收入2.7万亿,税收占比为85.2%,税收收入是财政收入的主体。分级次看,中央一般公共预算收入8.5万亿,地方9.8万亿,央地比例为46:54,中央财力足实雄厚。

一般公共预算支出:用于教育、科学技术、文化体育、公安监狱、道路交通、城市建设、农业农村、环境保护等领域,广泛反映政府公共管理所需支出。

2018年,全国一般公共预算支出22万亿,其中中央支出3.3万亿,地方支出18.8万亿,央地比例为15:85,与收入比例46:54相差较多,主要是中央通过转移支付把资金给予了经济相对不发达的地区。用于教育3.3万亿,社保2.7万亿,医疗1.6万亿,城乡社区2.3万亿,农林水2.1万亿等。

02 政府性基金预算

政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金,专项用于特定公共事业发展的收支预算。

——《预算法》第9条

政府性基金预算规模上仅次于一般公共预算,是第二大账本。

政府性基金收入:主要是国有土地使用权出让收入。简单说,就是卖地钱。

2018年,全国政府性基金收入7.5万亿,其中国有土地使用权出让收入6.5万亿,占比为87%。地方政府性基金收入7.1万亿,达到地方一般预算收入9.8万亿的72%,是地方政府的财政支柱之一(土地财政)。

政府性基金支出:用于土地收储整理、基础设施建设等领域,集中反映政府市政建设支出。

2018年,全国政府性基金支出8.1万亿,主要是地方政府支出7.7万亿。

03 国有资本经营预算

国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。

——《预算法》第10条

国有资本经营预算在“四本预算”里规模最小,是其他预算的零头。

国有资本经营收入:国有企业上缴的利润。

2018年全国国有资本经营收入0.3万亿。

国有资本经营支出:用于国有经济和产业结构调整、重大技术创新、补充社保基金支出以及改革重组补助支出。

2018年全国国有资本经营支出0.2万亿。

04 社会保险基金预算

社会保险基金预算:对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金,专项用于社会保险的收支预算

——《预算法》第11条

社会保险基金收入:主体是个人和单位缴纳的养老金、医保等社保缴费,不足的话一般公共预算会安排一部分。

2018年,全国社会保险基金收入7.3万亿,其中保费收入5.3万亿,财政补贴收入1.7万亿。

社会保险基金支出:用于养老金发放、医保等社保支出。

2018年,全国社会保险基金支出6.5万亿,当年收支结余0.8万亿,年末滚存结余8.6万亿。从全国范围看,完全有能力足额按时发放养老金。

我国基本养老保险金地区差异明显,广东、江苏、浙江等发达省份年轻人口流入较多,养老金存在较多结余,东三省等老工业基地则出现了入不敷出甚至延迟发放养老金的现象。为此,2018年中央出台了养老金中央调剂制度,将收支状况较好省份的基金结余按一定比例调剂至缺口省份,确保养老金发放到位。

通俗解读

通俗点说,类比家庭账户,一般公共预算就是家庭工资主账户,家里大小事务一应琐碎开支基本都从这个账户里走。政府性基金预算就是房屋置换账户,卖房(卖地)得钱,又拿卖房的钱去买房(建设施)。国有资本经营预算是股票投资账户,股市大涨(企业效益好),就会产生收入,可以再投入到股市,可以取出来到主账户(补充一般公共预算),也可以拿来买保险(国有资本划转至社保基金)。社会保险基金预算就是保险专用账户,都是给自己和家人买的养老、医疗保险,资金来源可以是个人缴费,也可以从主账户里拿钱(一般公共预算)。

总体来说,“四本预算”涵盖了政府全部收支情况,反映了“钱从哪里来,流到哪里去”。每年年初全国各地开人民代表大会时,审议的重点一是政府工作报告,一是“四本预算”。子曰,观其言而察其行(子真的说过),审议政府工作报告就是观其言,审议“四本预算”就是察其行。到底是不是说大话、放卫星,翻翻账本,政府的一言一行一举一动都可以在这“四本预算”里得到印证。